第四章 美国金融监管体制改革方案评析

§4-1 美国金融监管体制改革的内容

次贷危机爆发后，美国财政部先后颁布了两部金融监管改革方案，由此对金融监管体制进行改革，探索新的金融监管道路。美国财政部部长亨利.保尔森（Henry. Paulson）在2008年3月31日颁布了长达218页的 《美国金融监管体系现代化蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）

[25]。此后，在2009年6月17日，奥巴马政府公布了长达88页的“金融改革白皮书”——《金融监管改革：新的基础》(Financial Regulatory Reform——A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation)，其涵盖内容十分广泛，次贷危机爆发以来出现的监管问题基本都纳入其中。

4-1-1 《美国金融监管体系现代化蓝图》的基本内容

《美国金融监管体系现代化蓝图》对金融监管改革方案分别从短期、中期、长期三个阶段进行产出，分别提出建议。

1、短期建议

在短期阶段，改革建议针对当前美国遭受次贷危机冲击的住房抵押金融市场，加强对这方面市场得监管，并采取措施加强现有机构之间协调来提高监管能力。具体内容包括：第一，扩大总统金融市场工作组（President’s Working Group on Financial Markets，PWG）的成员，让其成为金融监管政策协调者，主要负责增进监管机构间的沟通与合作。扩大其规模，将储蓄监管办公室（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）等机构纳入其中作为新成员。第二，建议成立抵押贷款发放委员会抵押贷款发起委员会（Mortgage Origination Commission，MOC），对各州参与按揭贷款市场的主体的监管状况用统一标准进行评估，加强对房屋抵押贷款业务的专项监管。此外还建议加强相关法律执行透明度与执法力度。第三，授予美联储更多审查权和信息收集权。美联储拥有向所有借入应急流动资金的金融市场主体索取更多信息或进行实地审查的权利，对金融机构的流动性以及有关活动对整体金融稳定的影响有权进行评估[26]。

2、中期建议

在中期阶段，改革方案主要针对提高监管效率，减少监管重叠的问题，建议通过整合部分监管机构的方式来解决此问题。具体内容包括：第一，建议对储蓄章程(Thrift Charter)进行修改，将储蓄章程(Thrift Charter)在一到两年内转变为国民银行章程(National Bank Charter)。同时，储蓄机构监管局与货币管理局都隶属于财政部，将这两个部门进行合并。第二，建议美联储负责支付与清算系统的监管者。在美国一直有多个支付与清算系统，但是一直没有统一的监管者，方案建议美联储对此系统具有优先权和特许权。第三，目前州注册银行受到州和联邦的双重监管，建议由联邦存款保险公司(FDIC)对州注册银行进行监管。第四，将商品期货交易委员会(CFTC)和证券交易委员会(SEC)合并，证券期货业由证券交易委员会(SEC)对其进行统一监管。第五，一直以来美国保险业没有联邦一级的监管机构对其进行监管，各保险公司只由州一级的监管机构负责监管，但是随着保险业的快速发展，这种监管方式显得不够全面、具体，改革方案建议建立一个联邦保险监管架构制定有适用选择权的联邦章程，建议国会建立一个财政22

部下属的国民保险办公室（Office of National Insurance）负责监管这一监管架构。

3、长期建议

在长期阶段，建议建一个新的目标导向的金融监管方式，提高美国金融业的竞争能力。具体内容包括：第一，美联储是负责主要金融市场稳定的监管机构，保障未来金融市场的稳定发展，并对金融市场存在的系统性风险进行监管。第二，设立金融审慎监管机构（Prudential Financial Regulator），负责目前由储蓄机构监管局与货币监理局等联邦监管机构承担的责任，对获得政府担保的金融机构的日常活动及其他金融业务活动进行统一监管[27]。第三，设立商业行为监管机构（Business Conduct Regulator），为金融市场准入制定统一标准，整合原有商品期货交易委员会、证券交易委员会等的职能，其目标是保护消费者和投资者的权益。

从《美国金融监管体系现代化蓝图》的短期、中期、长期计划上看，美国监管当局认识到了当前监管模式的问题，并对次贷危机暴露出的多头机构的功能监管模式的缺点与不足进行了一系列的调整，制订了实现监管改革的具体计划，提出现代金融监管的三大目标。《美国金融监管体系现代化蓝图》的改革重点为维护金融系统稳定、提高监管效率，保护消费者和投资者的利益，提高美国在全球资本市场的竞争力。众议院金融服务委员会主席巴尼.弗兰克（Barnett Frank）表示：这个方案若获得通过，将意味着对华尔街进行“轻度监管”的时代正式终结。

4-1-2 《金融监管改革：新的基础》的基本内容

奥巴马政府在执政以后提出的《金融监管改革：新的基础》比《美国金融监管体系现代化蓝图》涵盖的内容更广泛，几乎涉及到美国各个金融领域方面，代表着美国在今后几年金融监管改革的方向。主要内容包括五个方面：

1、强化对金融机构的监督力度

《金融监管改革：新的基础》建议，必须要严格监管所有可能给金融体系带来严重风险的金融机构。具体内容包括：第一，成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会（Financial Services Oversight Council），担负评估任何一个金融活动给整个金融市场带来的系统性风险。第二，设立严格的最低资本金要求和其他审慎性要求，不仅对各银行及银行控股公司的资本金有准确具体的要求，还制定了各金融机构、金融公司高管的薪酬激励制度。第三，强化美联储的监管权力，扩大美联储的监管范围的目的是为了适应日益深化的混业经营方式，随着混业经营方式的日益加深，会有越来越多的金融机构存在潜在风险，只有对这种潜在风险进行有效监管，才能让金融体系的稳定不受到威胁。第四，成立全国银行监管机构，监管拥有联邦执照的银行。第五，对冲基金、风险投资基金以及私募股权基金等机构都必须在证券交易委员会注册。第六，目前金融体系内存在的一些可能发生监管套利和重叠的机构，如存储管理办公室等，为了避免部分金融机构发生监管套利等现象，而将这些机构都撤销掉。

2、建立金融市场综合监管体系

《金融监管改革：新的基础》指出，强化对资产证券化市场的监管，设计销售有关资产证券化产品的金融机构要承担风险责任，增加市场透明度，并加强对信用评级机构的管理。赋予美联储监督金融市场清算支付系统的权力，并股则全面监管金融衍生产品交易，将其管理范围扩大到监管抵押贷款担保证券交易、复杂衍生产品交易以及金融场外交易市场。

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3、保护消费者和投资者免受金融机构非法行为侵害

《金融监管改革：新的基础》提出，为了重建金融市场的信心，政府应当促进金融市场透明、公平、简便、开放、负责，需要协调与严格的对资本市场与金融消费服务进行监管。所以，联邦政府成立了消费者金融保护局，主要目的是严格监管消费者和投资者与金融机构之间设计的金融服务和产品，保护消费者和投资者不受到金融市场的不公平待遇。将从事金融服务和产品的金融机构的行业标准提高，促进金融服务和产品的公平、透明与合理。

4、为政府提供的金融危机管理所需的政策工具

《金融监管改革：新的基础》建议，法律应赋予政府应对金融危机所需的政策工具，在此次危机发生时，对于部分面临倒闭的金融机构，美国政府无法决定时对其进行救助还是允许破产，所以改革方案赋予政府自主决定如何处理的权利，有权对其进行接管与拆分。

5、加强国际金融监管合作，提高国际监管标准

《金融监管改革：新的基础》提出，强化对国际金融市场监管，促进各国的监管政策相互协调，加强对跨国金融机构监管合作，构建起一个包容性强的监管架构。各国应联合应对国际经济危机，各国监管当局应该尽量在事先沟通的基础上制定监管规则[28]。大型跨国金融机构不仅要与境外监管局进行友好交流，还应该签署跨境监管协议，通过以上措施以便对大型跨国金融机构进行有效监管。

由于金融自由化思潮发展过快，使美国当点金融体系中存在很多不平衡现象，例如金融市场及金融创新产品的快速发展与宽松的金融监管之间的不平衡现象。《金融监管改革：新的基础》的主要改革目的是纠正当前金融监管所存在的缺陷与问题。法案公布以后，美国政府进行了一系列的举措，美国政府于2010年5月13日，推出了针对评级机构的金融监管修正案，要求在证券交易委员会监管之下设立评级委员会，美国国会参议员在2010年5月20日正式通过了金融监管改革法案，正式拉开了美国金融监管改革的序幕[29]。

§4-2 美国金融监管体制改革方案的理论分析

由于混业经营方式给美国金融也带来巨大的活力，所以新的监管方案保留原经营模式，改变了原监管模式，转变为统一综合监管。结束多元监管所带来的漏洞是此次改革的重点。

1、美联储成为最高监管者

扩大了美联储的监管范围，不仅拥有对银行、证券控股公司的最高监管权，还对对冲基金、私募基金等拥有监管权力。由此可见，美联储成为了最高监管者，不仅是防范金融市场系统性风险的最高监管者，还是稳定金融市场的监管者。改革后的监管手段也有所增加，其中主要包括调查监控金融体系流动性状况、独立制定货币政策、及时收集并有条件公布必要的金融数据信息、监控金融清算体系、对各类金融机构尤其是大型金融机构实行严格的监控等。

2、金融服务监管委员会拥有最高处置权

金融机构是否需要被监管？金融服务监管委员会对此拥有最高的决定权与处置权。金融服务监管委员会汇集了原来在各金融监管机构工作的各类人士，对各种金融机构进行鉴定，探讨金融监管发展趋势，通过这些方法与手段来决定哪些金融机构需要被美联储所监管。之所以这样做，是因为此次危机前，对24

冲基金处于监管体制系之外，由于没有对其进行有效的监管，对冲基金为了追求更高的收益而采用高杠杆，在危机发生时，给美国金融市场带来巨大的损失。设置金融服务监管委员会就是为了避免这种情况再次发生。

3、证券交易委员会

此次次贷危机的重要诱因是次级抵押贷款债券，为了避免再次发生危机前次级贷款衍生产品交易与设计缺乏监管的情况，证券交易委员会将全面负责对此类产品在柜台交易市场交易进行监管。此外，证券交易委员会还负责对评级机构的信用监管。证券交易委员会还对冲基金等风险投资的主要监管机构，证券监管委员会要求超过一定规模的对冲基金需要注册并提供相关信息，并且还会定期搜集数据来对系统性风险进行判断。

4、消费者保护局

消费者金融保护局下设消费者咨询理事会与消费者金融全局保护理事会，并定时向国会进行汇报。消费者咨询理事会起草部分消费者法律，并提供金融消费品咨询，向消费者讲解最新金融产品。消费者金融全局保护理事会保证消费者能够得到规范合理的金融服务与金融产品。

图4.1 改革后美国金融监管模式

Fig. 4.1 The mode of Financial Supervision in the United States after reform

如图所示美国已经结束了二十年年来金融股监管机构“群龙无首”的监管模式，美联储成为整个金融体系的最高监管者，维护整个金融系统稳定。与此同时，金融服务监管委员会负责金融机构风险的监管，消费者金融保护局负责保障金融服务质量和效率。美国现在的监管模式已经变为“整体分层”目标化监管模式，而在改革以前，美国的监管模式为“双线多头”的功能化监管模式，对各类金融机构按照目标的不同要求完成各自的监管目标[30]。之所以做出这种改变是因为在二十世纪，虽然会发生金融产品价格波动的情况，但是无论是任何一支产品，都只会对自身相关的金融业或小范围金融体系产生影响，所以只要对整个金融体系做好微观方面的监管就可以了，然而随着金融业的不断发展，只让各个监管部门分工明确已经不能保障整个金融体系的稳定，之做好微观方面的监管而忽略宏观方面已经不能维持金

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