益论为基础理论。

1、金融风险论

金融系统的脆弱性造成了金融系统的风险，在众多金融机构中，最容易使金融系统产生风险的部门为银行，其原因包括两个方面：一方面，银行资产和负债的流动性难以配合。当某些经营状况不好的银行让公众对其失去信息，挤兑情况就会频频发生，由于银行实行准备金制度，这种挤兑现象会让银行面临流动性压力；另一方面，由于信息不对称的存在，存款者对个别银行的财务状况不可能准确的评估和监测，当有些经营状况不好的银行让公众对其失去信心时，挤兑现象就会产生，存款者会将自己的存款资金尽可能的都取走，挤兑会不断蔓延，那些高流动性，经营状况良好的银行就会被牵连，从而造成整个银行体系的崩溃，使整个金融体系发生危机。

2、集团利益论

集团利益论包括政府掠夺理论与特殊利益理论。政府掠夺理论认为政府进行金融监管的直接目标是为了自身收益即经济收益与政治收益最大化，政治家与政府并不像人们想象的代表社会利益，弥补市场失灵并不是他们的监管目标。在政府掠夺理论提出后，萨姆·佩兹曼（Sam Peltzman）提出了特殊利益论，认为政府是一个抽象概念，由许多政党和利益集团组成，金融监管是利益集团通过政治斗争形成的产物[12]。

3、公共利益论

20世纪30年代，美国发生经济危机，当时金融机构和金融市场十分不稳，并且效率低下，所以公众迫切要求政府通过金融监管来进行改善，以此来恢复存款人和投资者的信心。公共利益理论的要点是：现代经济社会并不存在纯粹的市场经济，自由竞争的市场机制不能带来资源的最优配置，甚至会造成资源的浪费和社会福利损失，因此，市场参与者就会要求作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济运行过程，通过实施管制纠正或消除市场缺陷，从而改善资源配置效率[13]。该理论认为金融体系中存在着信息不对称、外部效应和自然垄断等因素，这些因素会导致金融市场失灵，所以资源配置的最优化不能够完全由金融体系实现，并且金融体系的良性运行会被市场失灵阻碍，从而导致公共利益受损，从这些方面可以看出金融监管的必要性与重要性。

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第三章 美国金融监管体制的现状与缺陷

§3-1 美国金融监管体制的发展及现状

3-1-1 美国金融监管体制发展历程

随着美国金融体制的不断发展和逐步完善，美国金融监管体制在逐渐形成，基本上可分为三个阶段。 1、美国金融监管体制初创

1864年，美国金融监管制度开始建立，其标志是《国民银行发》的通过。美国历史上第一个金融监管的官方专属机构是货币监督署；国民银行制度大体上扭转了当时的混乱局面，保持了通货稳定。联邦政府和州政府也有金融机构市场准入权，这是与美国的政治体制相对应的，典型的双重银行制度。虽然此制度的制定使州银行和国民银行可以共同发展、相辅相成。但当时的金融监管体制依然是不完整的，对整个金融业的掌管缺少一个类似中央银行的机构；随着国民经济的不断发展，准备金制度显得不够完善；货币供给在流通领域缺乏流通性与弹性；当经济危机发生时银行容易倒闭。1907年，美国爆发了经济危机，为了使金融风险问题能够得到彻底解决，美国在1914年建立了联邦储备体系。

2、美国现代金融监管体制形成

1929年，爆发了资本主义国家有史以来最为严重的经济危机，在大危机爆发之后，世界各国开始怀疑自由竞争的金融市场的优点，监管目标转移到建立一个安全稳定的银行体系上来。美国颁布了一系列的法令法规对银行体制进行改革，构建了一个新的银行制度。其中1933年6月16日通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act）最有代表意义。此后，美国又相继颁布了《联邦储蓄制度Q条例》(Q Federal Reserve System Regulations)、《1934年证券交易法》(Securities Exchange Act of 1934 )、《投资公司法案》(Investment Company Act)等一系列法令，美国的金融分业经营制度逐渐形成。1956年美国国会又通过了《银行控股公司法案》（Bank Holding Company Act），规定银行业控股公司的非银行活动必须和银行业有紧密关系，并进一步隔离了投资银行与商业银行业务。1970年通过的《银行控股公司道格拉斯修正案》（Douglas amendment to bank holding companies）对《银行控股公司法案》（Bank Holding Company Act）进行了进一步修正。美国与1978年颁布的《国际银行法案》（International Banking Act)规定以后新进入美国的外资银行的经营范围也要受到《格拉斯-斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act）的管制。分业经营将金融业自然发展的轨迹进行了改变，将金融业的内部联系进行割裂，形成了一道“防火墙”，从而防范危机再次发生，美国银行业出现了相对平稳时期。

3、美国金融监管体制的发展时期

随着经济全球化与“滞涨”的出现，自由主义思潮开始回归，美国为了提高本国金融业的国际竞争力而将金融管制逐步放松，逐渐拓展金融机构的经营范围。20世纪80年代末至90年代初自由主义思潮达到了高峰，虽然存进了金融业的繁荣发展，但是也引发了新一轮的金融危机。20世纪90年代，亚洲金融危机的爆发以及日本大和银行、英国巴林银行的相继倒闭，人们认识到金融机构的运行始终存在风险。政府为了防患于未然，时刻督促金融机构稳健经营，对金融机构实施审慎监管，从而保障整个金融体系的稳健。美国参众两院与1999年11月4日通过了《金融服务现代化法案》(Financial Services Modernization Act)，彻底结束了长期实行的金融分业经营制度，开始实行混业经营。此法案颁布后，美

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国改变了原来分业监管模式，形成一种新的“伞型监管模式”。 3-1-2 美国金融监管体制框架

1、联邦管理系统

（1）美国联邦储备体系（FRS）。美国联邦储备体系作为美国的中央银行，首要任务是制定和执行货币政策，同时对会员银行和银行持股公司具有广泛的管理权力。

（2）货币监理署（OCC）。首要任务是对国民银行进行监管，其中包括对银行业务进行监管、接受国民银行的注册、宣布银行破产以及审批分支机构的设置和合并申请等。

（3）联邦金融机构监察委员会。主要任务是为金融的检查建立统一的标准、原则和报告形式。 （4）联邦存款保险公司（FDIC）。联邦存款保险公司根据《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act）设立的，具有存款监管和保险的双重职能。

（5）证券交易委员会（SEC）。主要任务是对证券业进行监管。

（6）联邦土地银行系统。该机构对12家联邦土地银行与专门发放农业贷款的金融机构进行资金融通和监管。

（7）全国信用联社管理委员会（NCUA）和全国信用社保险基金（NCUSIF）。其主要责任是对信用社进行监管和保险。[17]

2、各州金融监管机构

美国共有五十多个州，这五十多个州都有自己的金融监管机构，其主要任务是对本州注册的金融机构进行监管。保险业的监管主要由各州负责。

银行机构联邦注册银行监管银行

监管机构

货币监理署州立银行 全部州立银行 美联储会员银行 参加保险的非会员银行

州银行监管部门 美联储

联邦存款保险公司 证券交易委员会 州保险监管部门

证券机构（证券公司、证券交易所） 保险机构

图3.1 美国金融监管体制框架

Fig. 3.1 The framework of Financial Supervision System in the United States 3-1-3 美国金融监管体制特点

1、分业监管体制

美国自经济大萧条以后开始确立分业监管体制，由不同的监管机构分别对银行、保险、证券三大金融领域进行监管。1999年金融业实行混业后，以分业监管为基础，开始由分业监管体制向“伞型模式”过渡。除了美联储以外其他功能监管这依然按行业划分监管，美联储作为银行控股公司的总协调，但这种协调权利受到限制。

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图3.2 “伞型监管模式”

Fig. 3.2 The mode of umbrella supervision

2、“双线多头”监管体制

在美国平等和自由的思想非常浓厚，这种思想反映在金融监管体制上就是联邦政府和各州政府的双轨体制。“双线”是指联邦州府和州政府两条线，他们都有监管权，在联邦政府这一级上主要监管机构是美联储、联邦存款保险公司和货币监管署；“多头”即在美国联邦和各州都设有金融监管机构，并且这些机构都具有监管的权力。

图3.3 “双线多头“监管模式

Fig. 3.3 The mode of two-long supervision

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