另外，不同国家的社会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题的不同认识。例如，关于核能政策问题，不同国家的社会和政治的先入之见往往会影响到该领域政策问题的不同建构。在讨论核能政策问题时，美围政治家关注价格控制、市场机制以及核电厂的所有权问题；而法国政治家则关心私人收益、工人的健康以及国家能力的执行；瑞典的政治领袖则讨论应该建设12个还是13个反应堆的问题。瑞典人很少提出所有权和国家能力的问题，美国人几乎不考虑国家能力或反应堆的精确数量问题，法国人从不质疑市场中的政府干涉问题。

（3）历史性与动态性

所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。这些都说明公共政策问题常常具有历史性。

从公共政策问题的历史性中我们又可获知政策问题还具有动态性。所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。当然，政策问题的动态性不但可以从纵向历史发展方面去看，而且可以从横向状态上来观察。

31．结合实际，分析公共政策渐进调整的主要原因。9-412

答：

（1）利益刚性的限制

一项政策一旦付诸实施，就会因为它对利益的调节而形成一定的利益结构。重大的政策调整实际上就是对既得利益的再分配，必然在一定时期对特定阶层的已建构的利益造成某种程度的损害。所以，重大的政策变动和作出引起极大损益的政策决定，往往容易导致严重的社会紧张状态，并在统治阶级内部引起分裂乃至造成冲突。而那些只是部分增减政策资源，或修正现行政策部分条款的项目，则容易在决策层达成协议。

（2）现行政策的制约

现行政策本身是政策决策的环境条件，是未来政策必须适应的重要环境或背景，政策决策很难不受到它的限制和约束。通常情况下，政策决策和制定是以现行政策为先决条件，在现行政策所允许的空间内自由选择；而且许多公共政策本身可能就是产生问题的根源，新政策所要解决的问题，往往是现行政策所衍生出来的，或者是由多个现行政策交互作用所引超的非预期结果、，可以说，没有一个决策者是在一种没有任何先决条件的原初状态下工作的，从本质上来看，任何政策包括重大创新政策都是对现行政策的某种形式的延续。

（3）公共意志的趋中

一般说来，民意也是一种正态分布，总是中间大、两头小。中间的主体部分也就是所谓的公共利益，它的变化通常不会太大。因此，在一个稳定有序运转的政治系统内，轮流执政的政党和政治领袖对于许多政策尤其是基本国策看法的差异程度是很小的。当他们在竞选中争取选票以及在其他情况下争取公民支持的时候，往往仅对政策提出渐进的、部分的修改。这也是政策制定民主化的一种表现。

（4）变革成本的约束

现行政策可能已投入巨额的资源，重大政策变动所引起的资源重新配置，往往需要付出极高的成本。因此，实际的决策并非审慎地考虑全部的政策方案，而只检讨不致造成自然、经济、组织与行政失调的方案。所以，现行政策越完善、调节能力越强的国家，政策创新的难度越大，对各种新的历史机遇的敏感性就可能越差，反应越迟钝。

（5）人类理性的局限

全面的政策变革是对决策的理性能力的严峻挑战，决策者并没有时间、资金和智慧，用以调整所有的政策方案。虽然科学技术充分发展，人们对自然和社会的运动规律仍未具有充分的预测能力，以了解每一项政策方案的将来的后果。尤其是公共政策的决策者，经常处于多种社会经济、政治和文化价值交互作用的情境下，实在难以预估每一项政策方案的成本与收益。

（6）社会稳定的需要

社会的结构是多元的，不同的群体有着不同的目标和政策要求。重大政策创新打破了现存的利益格局，必然遭遇既得利益者的反抗和他们对新政策的冷漠，并迅速激发起各种相互冲突的、强烈的、新的社会需求，这将极大地加剧决策体制的负重程度，并在它难以承受的时候，出现制度疲劳，形成整体的制度性危机。囚此，政府为维护社会稳定，获取社会支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事全面性的政策变革。而不断的渐进调整式的政策变动，相对于激进式的革命，应该是人类解决社会公共问题、寻求社会合作和社会完善的更加成熟的理性表现。

五、案例分析题(本大题共2小题，每小题15分，共30分)

32． 州领导三次批示难阻项目开工

水泥业作为高污染、高耗能、产能过剩的行业，一直是宏观调控的重点行业。而记者近日在采访时发现，一个按国家规定不得开工建设，且被Y州州委州政府数次批示叫停的水泥项目，却正在大张旗鼓地抢建。有关专家称这是一个典型的“产能过剩行业调控失灵范本”。

2010年2月24日，Y州工信局《关于Y州水泥产业发展情况的汇报》称：该水泥项目，州委州政府明确要求缓建，但项目所在地、该州所属的T市一直在推进，建议按州委州政府意见办事。2月25日，州领导在这份材料上批示：“赞成工信局意见，关于T市的水泥项目，应采取措施予以缓建，T市应从大局出发配合工作。”

但是作为Y州管辖的T市并未听从州领导的意见。不久，T市水利部门批准了该项目的用水审批文件。此后不到两个月，该项目土建工程强行开工。5月28日，在Y州工信局《关于T公司项目进展情况汇报》上，州领导再次批示“州委州政府是一直不赞成此项目的，要想尽办法缓建。”

与此同时，该项目开始挖地基，进行更大规模的施工建设。2010年8月19日，T市市委书记、市长带领市四大班子成员及各委、办、局负责人共100余人赴承建该项目的公司视察工作。该公司负责人向市领导表示：克难攻坚，抓紧施工，争取早投产、早见效。10月28日，州领导第三次在一份材料上批示“这个项目以缓建为好。”在这次批示后，T市和承建该项目的公司反而加快了建设步伐。11月中旬，记者在施工现场看到，“战胜困难抢工期”的红色条幅在猎猎寒风中飘舞。

请回答：

(1)公共政策失灵的主要原因有哪些? 7-350

答：

（1）执行机制与执行者素质的缺陷，这是导致政策失灵的重要原因。

（2）利益群体或压力集团的影响。（3）政策执行原则把握不好。

（4）政策执行环境的影响。（5）目标群体的不配合或抵触。

(2)从政策失灵的角度分析本案例中州领导三次批示难阻项目开工的原因。7-350

答：

本案例中州领导三次批示难阻项目开工的原因，从政策失灵的角度看，是由于目标群体的不配合或抵触导致的。

目标群体是政策执行的对象，也是影响公共政策执行的主要因素。公共政策执行是社会公共利益的整合，是将社会利益在目标群体中进行分配和调整。目标群体对公共政策的认同和接受程度是影响公共政策执行是否有效的重要指标。如果社会公众对公共政策了解、认识不够，不能感受到政策执行对他们带来的好处，或者是某一政策执行时社会公众的利益受损，社会公众便会不予配舍，甚至采取抵制和反抗的行为。没有目标群体配合的政策执行就可能导致执行无效。

33． 《社会救助法草案》被高层否决

近期以来，中国部分地区物价上涨，影响了一些低收入家庭。然而，中国当前的社会救助基本原则不明确，有些地方的社会救助资金保障不足，医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害救助制

度缺乏法律及法规的依据，申请人骗取社会救助待遇的现象时有发生。在20l0年3月举行的全国人大十一届三次会议上，96名代表提出三件议案，要求制定《社会救助法》。会后有关部门拟制了《社会救助法草案》，并提交国务院常务会议审议。该项立法被列入十一届全国人大常委会的立法规划和2010年立法工作计划。

近日，《法制晚报》记者获悉：《社会救助法草案》在国务院常务会议上被否决，可能和刚在十一届全国人大常委会第十七次会议上通过的《社会保险法》有关。社会救助法草案在内容方面处理得不是很好，与《社会保险法》的一些条款打架。被否决的另一个原因可能是这部法律牵扯问题比较大，要考虑国家财力是否能承受。另据接近政府的人士透露，国务院常务会议认为，社会救助法草案尚不成熟，有待进一步修改完善。

请回答：

(1) 政策审议阶段的可行性评估主要考虑哪些因素? 6-313

答：

学者们对政策方案可行性分析的对象尽管有一些不同看法，但基本上还是比较一致的，在技术可行性、经济可能性、政治可行性和行政可操作性等方面都有更大的认同。

（1）所谓技术可行性，主要衡量政策的具体产出能否达到预期目的。它会直接针对方案是否会正常运行，如桥梁建设能否改善交通状况。其中一个重要的概念是效力。效力标准集中关注政策是否会达到它的预期效果，这种效果是长期还是短期的、可量化还是不可量化的、充分的还是不充分的。

（2）所谓经济可能性，主要关心政策实施的成本大小、产出的收益多少。这是经济学分析工具在政策方案评估方面的具体运用。涉及的基本经济学概念有成本、收益、利润率、成本效力等。

（3）所谓政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策的成效。涉及的政治学概念有可接受性、适当性、回应性、法定性、公正性。

（4）所谓行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策的可能性，如人员配备是否到位等。这里的主要概念涉及：权威性、制度化的责任约定、能力、组织支持。

(2)从政策审议阶段的可行性评估角度，分析《社会救助法草案》被否决的理由。6-313

答：

从政策审议阶段的可行性评估角度来分析：

政治可行性：《社会救助法草案》在内容方面处理得不是很好，与《社会保险法》的一些条款打架。 经济可能性：这部法律牵扯问题比较大，要考虑国家财力是否能承受。

行政可操作性：社会救助法草案尚不成熟，有待进一步修改完善

三、简答题(本大题共5小题，每小题5分，共25分)

31.简述公共政策学的研究对象。1-67

答：公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。

32.简述社会团体、公民社会对公共政策的作用。3-217

答：社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。社会团体、公民社会对公共政策来说，有以下四个方面的作用：

（1）政策信息沟通。信息原则是重要的政治资源，也是公共政策规划必须遵循的基本原则之一。

（2）影响并制约公共决策。社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节对公共政策发生影响。（3）稳定公共政策秩序。公共政策是对社会价值进行的权威性分配。这种权威性分配也可出现失误、不当或不公，从而引起国家与社会、公民与政府的矛盾和突。（4）角色替代。政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我理和自主的权力，这样，使其能够有效地动员公民社会的资源，依靠身的力量解决一部分地方性公共政策问题。

33.简述导致政策无效执行的因素。7-345，346

答：公共政策执行偏差表现形式多样，其产生的原因也是复杂的，具体分析起来可以佾为两大方面。

（1）主观原因。执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因，这种缺陷表现为：有限的专业知识水平、有限的执行能力以及缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质。

（2）客观原因。一方面难以通过多变的社会现象去发现和揭示问题本质，另一方面一种社会问题可能与其他问题有千丝万缕的联系与纠缠，可能涉及不同领域、不同层次甚至不同地方、不同国家，要使这些问题获得解决，又需要许多方面和部门通力合作与统一协调，而协调各个方面或部门却又要有更多的资源消耗。

34.简述公共政策监控的含义及内容。8-381

答：一、政策监控是完整的政策过程必不可少的一个有机组成部分。由于主客观的原因，政策制定活动、政策执行活动、政策评估活动和政策调整活动都会出现这样或那样的问题或不足，影响政策目标的实现。为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目标实现的程度，保障公民和组织的合法权益，有必要对政策运行过程的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏，这就是政策监控。

二、公共政策监控包括四个方面的内容：

1、政策监控的主体。 2、政策监控的对象。3、政策监控的目的。4、政策监控的过程。

35.简述政策分析的过程。10-436

答：作为一种创造和应用知识的过程，政策分析包含定义、预测、规定、描述、评估五个程序。

（1）定义。这个步骤也就是问题构建的过程，政策分析者和决策者通过对支撑问题定义的基本假设质疑，获得了有关政策问题的相关信息，有助于发现隐含的假设、判断问题成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点，以及设计新的选择方案。（2）预测。预测可以提供有关事件未来状态的相关知识，也就是采纳的可选方案未来可能发生的结果。预测还可以检验那些看似合理的可评估的前景，指明在实现目标的过程中，未来可能出现的限制因素，并评估不同方案的可行性。（3）规定。规定也就是建议，它将对结果的收益和成本进行分析，从而产生与政策相关的知识。规定（建议）有助于评估风险和不确定性的程度，明确外部性和溢出量，形成选择的标准并指明政策执行的责任。

（4）描述。描述也就是监控，它提供了对先前采纳的政策的执行结果进行监督和控制，从而产生有关的政策知识，并在政策执行阶段提供帮助。它有助于考察政策的接受和顺从程度，发现项目所没有考虑到的结果，识别政策执行的障碍和限制，确定政策偏离的责任归属等。（5）评估。它提供了关于有关解决或缓解问题的实际结果的信息，冒在设法发现预想和实际情况之间的差异，由此提供相关的知识，从而在评估阶段提供帮助。

四、论述题(本大题共2小题，每小题15分，共30分)

36.试述公共问题认定的步骤。5-265

答：一、问题的认定、界定或形成，也是问题构建的过程。

问题构建往往需要构建者能运用创造性的判断力和洞察力。邓恩把问题人定分为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题感知，并不断地从元问题到实质问题、正规问题和问题情势进行逐步深入、具体的构建或界定。

二、帕顿和沙维奇把问题认定划分为七个步骤，现简介如下：

（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体和群体与此有关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有什么影响。（2）勾勒出该问题的边界的轮廓。弄清楚该问题产生和持续发展的时间；问题的发生有多大的空问范围，已造成多大影响；与哪些因素相关；发展的趋势如何。（3）搜寻事实依据。系统收集该问题的事实材料，从多种途径查阅数据并使用不同的方法进行评估，核实数据并将它们与已有的事实材料进行比照。（4）列举目的和目标。对与该问题有关的行为